Vướng mắc trong triển khai thực hiện Thông tư số 19/2015/TT-BTP ngày 28/12/2015 của Bộ Tư pháp
Luật Xử lý vi phạm hành chính được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua ngày 20/6/2012, có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2013. Trên cơ sở các quy định của Luật xử lý vi phạm hành chính (sau đây viết tắt là Luật Xử lý VPHC), ngày 19/7/2013, Chính phủ đã ban hành Nghị định 81/2013/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Xử lý vi phạm hành chính (Nghị định số 81/2013/NĐ-CP). Để triển khai việc áp dụng các biện pháp xử lý hành chính (gồm 04 biện pháp: giáo dục tại xã, phường, thị trấn; đưa vào trường giáo dưỡng; đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc; đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc), Chính phủ đã ban hành các Nghị định: Nghị định số 111/2013/NĐ-CP ngày 30 tháng 9 năm 2013 của Chính phủ quy định chế độ áp dụng biện pháp xử lý hành chính giáo dục tại xã, phường, thị trấn; Nghị định số 221/2013/NĐ-CP ngày 30 tháng 12 năm 2013 của Chính phủ quy định chế độ áp dụng biện pháp xử lý hành chính đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc; Nghị định số 02/2014/NĐ-CP ngày 10 tháng 01 năm 2014 của Chính phủ quy định chế độ áp dụng, thi hành biện pháp xử lý hành chính đưa vào trường giáo dưỡng và cơ sở giáo dục bắt buộc. Căn cứ vào các quy định trên, ngày 28/12/2015, Bộ trưởng Bộ Tư pháp đã ban hành Thông tư số 19/2015/TT-BTP quy định việc kiểm tra tính pháp lý của Trưởng phòng Tư pháp cấp huyện đối với hồ sơ đề nghị áp dụng các biện pháp xử lý hành chính đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc và đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc (sau đây viết tắt là Thông tư số 19/2015/TT-BTP).
Thời gian qua, Trưởng phòng Tư pháp các huyện, thị xã, thành phố trên địa bàn tỉnh Khánh Hòa đã tập trung triển khai thi hành nghiêm túc các quy định của pháp luật về XLVPHC, đặc biệt là việc kiểm tra tính pháp lý của Trưởng phòng Tư pháp cấp huyện đối với hồ sơ đề nghị áp dụng các biện pháp xử lý hành chính đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc và đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc; góp phần quan trọng trong việc phòng ngừa, ngăn chặn và xử lý nghiêm minh mọi hành vi vi phạm pháp luật hành chính; làm tốt công tác tiền kiểm đối với các vi phạm pháp luật hình sự; nhận thức của các tổ chức, cá nhân về việc áp dụng các biện pháp xử lý hành chính được nâng cao; bảo đảm trật tự, kỷ cương trong quản lý xã hội; bảo vệ lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân; nâng cao năng lực, hiệu quả quản lý nhà nước bằng pháp luật.
Bên cạnh những kết quả đạt được, trong quá trình triển khai thực hiện Thông tư số 19/2015/TT-BTP còn tồn tại một số khó khăn, vướng mắc, đặc biệt là do sự bất cập, không thống nhất của hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật về việc áp dụng các biện pháp xử lý hành chính. Cụ thể như sau:
1. Đối với hồ sơ đề nghị đưa vào trường giáo dưỡng
- Khoản 4 Điều 92 Luật Xử lý vi phạm hành chính (sau đây viết tắt là Luật XLVPHC) quy định đối tượng áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng là: “Người từ đủ 14 tuổi đến dưới 18 tuổi 02 lần trở lên trong 06 tháng thực hiện hành vi trộm cắp, lừa đảo, đánh bạc, gây rối trật tự công cộng mà chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự và trước đó đã bị áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn”. Trong khi đó, Điểm b Khoản 2 Điều 6 Thông tư số 19/2015/TT-BTP quy định: “Tài liệu về các hành vi vi phạm pháp luật của người vi phạm gồm một trong các tài liệu, giấy tờ sau: Biên bản vi phạm hành chính, 02 Quyết định xử phạt vi phạm hành chính về một trong các hành vi trộm cắp, lừa đảo, đánh bạc, gây rối trật tự công cộng và biên bản vi phạm hành chính (lần thứ 03 trong 06 tháng) về một trong các hành vi trộm cắp, lừa đảo, đánh bạc, gây rối trật tự công cộng…”. Điều này mẫu thuẫn với quy định tại Khoản 4 Điều 92 Luật XLVPHC.
- Khoản 2 Điều 99 Luật XLVPHC quy định: “Trong trường hợp người chưa thành niên vi phạm do cơ quan Công an cấp huyện hoặc Công an cấp tỉnh trực tiếp phát hiện, điều tra, thụ lý trong các vụ vi phạm pháp luật, nhưng chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự mà thuộc đối tượng đưa vào trường giáo dưỡng theo quy định tại Điều 92 của Luật này thì cơ quan Công an đang thụ lý vụ việc tiến hành xác minh, thu thập tài liệu và lập hồ sơ đề nghị áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng đối với người đó”. Các đối tượng vi phạm thuộc đối tượng đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc theo quy định tại Điều 94 Luật Xử lý vi phạm hành chính cũng được quy định tương tự như vậy.
Tuy nhiên, Nghị định số 02/2014/NĐ-CP ngày 10/01/2014 của Chính phủ quy định chế độ áp dụng, thi hành biện pháp xử lý hành chính đưa vào trường giáp dưỡng và cơ sở giáo dục bắt buộc, Thông tư số 43/2014/TT- BCA ngày 08/10/2014 của Bộ trưởng Bộ Công an quy định chi tiết thi hành Nghị định số 02/2014/NĐ-CP ngày 10/01/2014 lại không quy định cụ thể việc giao đối tượng bị lập hồ sơ cho gia đình, tổ chức quản lý trong quá trình lập hồ sơ sau khi hết thời hạn tạm giữ, tạm giam (nếu có) thuộc về đơn vị và cấp nào.
2. Đối với hồ sơ đề nghị đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc
- Khoản 1 Điều 94 Luật XLVPHC quy định: “Đối tượng bị áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc là người thực hiện hành vi xâm phạm tài sản của tổ chức trong nước hoặc nước ngoài; tài sản, sức khoẻ, danh dự, nhân phẩm của công dân, của người nước ngoài; vi phạm trật tự, an toàn xã hội 02 lần trở lên trong 06 tháng nhưng chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự,…”. Trong khi đó, Điểm b Khoản 2 Điều 11 Thông tư số 19/2015/TT-BTP quy định “Tài liệu về các hành vi vi phạm pháp luật của người bị đề nghị áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc gồm một trong các tài liệu, giấy tờ sau: Biên bản vi phạm hành chính, 02 Quyết định xử phạt vi phạm hành chính về hành vi xâm phạm tài sản của tổ chức trong nước hoặc nước ngoài, tài sản, sức khỏe…và biên bản vi phạm hành chính (lần thứ 03 trong 06 tháng) về một trong các hành vi nêu trên,…”. Điều này mẫu thuẫn với quy định tại Khoản 1 Điều 94 Luật XLVPHC.
3. Đối với hồ sơ đề nghị đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc
- Quy định thời hiệu lập hồ sơ là 03 tháng kể từ ngày cá nhân thực hiện hành vi sử dụng ma túy trái phép lần cuối bị phát hiện và lập biên bản được quy định tại Điều 4 Nghị định số 221/2013/NĐ-CP ngày 30/12/2013 của Chính phủ quy định chế độ áp dụng biện pháp xử lý hành chính đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc (sau đây viết tắt là Nghị định số 221/2013/NĐ-CP) chưa phù hợp với thực tiễn vì có những trường hợp người nghiện sử dụng ma túy trái phép bị phát hiện và lập biên bản 2-3 lần nhưng chưa bị áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn. Kể từ lần phát hiện cuối cùng họ mới bị áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn từ 3- 6 tháng. Sau đó, họ vẫn tiếp tục tái nghiện nhưng không bị bắt quả tang và lập biên bản được, vì vậy, muốn lập hồ sơ đưa đối tượng này vào cơ sở cai nghiện không thực hiện được vì không đảm bảo thời hiệu.
- Khoản 2 Điều 6 Thông tư số 19/2015/TT-BTP quy định đối với trường hợp người nghiện ma túy có nơi cư trú ổn định.
Khoản 1 Điều 2 của Nghị định số 221/2013/NĐ-CP quy định: “nơi cư trú ổn định là nơi người vi phạm thường trú hoặc tạm trú, nhưng phải là nơi người đó hiện đang thường xuyên sinh sống”
Điều 12 Luật Cư trú năm 2006 quy định:
“1. Nơi cư trú của công dân là chỗ ở hợp pháp mà người đó thường xuyên sinh sống. Nơi cư trú của công dân là nơi thường trú hoặc nơi tạm trú.
Chỗ ở hợp pháp là nhà ở, phương tiện hoặc nhà khác mà công dân sử dụng để cư trú. Chỗ ở hợp pháp có thể thuộc quyền sở hữu của công dân hoặc được cơ quan, tổ chức, cá nhân cho thuê, cho mượn, cho ở nhờ theo quy định của pháp luật.
Nơi thường trú là nơi công dân sinh sống thường xuyên, ổn định, không có thời hạn tại một chỗ ở nhất định và đã đăng ký thường trú.
Nơi tạm trú là nơi công dân sinh sống ngoài nơi đăng ký thường trú và đã đăng ký tạm trú.
2. Trường hợp không xác định được nơi cư trú của công dân theo quy định tại khoản 1 Điều này thì nơi cư trú của công dân là nơi người đó đang sinh sống.”
Khoản 3 Điều 16 Thông tư số 19/2015/TT-BTP quy định: “Hồ sơ đề nghị áp dụng biện pháp xử lý hành chính đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc đối với người nghiện ma túy không cư trú tại nơi người đó có hành vi vi phạm pháp luật và xác định được nơi cư trú của người đó gồm các tài liệu, giấy tờ quy định tại khoản 2 Điều 16 Thông tư này.”
Thực tế, có trường hợp người nghiện ma túy có hộ khẩu thường trú tại xã A và thuê nhà trọ sinh sống tại xã B nhưng không đăng ký tạm trú, bị công an xã B bắt vì sử dụng trái phép chất ma túy trên địa bàn xã B.
Khi xác định thẩm quyền lập hồ sơ thì UBND xã B sẽ là cơ quan có thẩm quyền lập hồ sơ theo quy định tại Điểm b Khoản 1 Điều 103 Luật XLVPHC và Khoản 2 Điều 12 Luật Cư trú. Trường hợp này, nơi cư trú của người nghiện ma túy là nơi người đó đang sinh sống, cụ thể là xã B.
- Về hồ sơ được quy định tại Khoản 2 Điều 16 Thông tư số 19/2015/TT-BTP, trong đó có tài liệu đã áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn (Điểm c Khoản 2 Điều 6 Thông tư số 19/2015/TT-BTP).
Điểm d Khoản 2 Điều 4 Nghị định số 111/2013/NĐ-CP ngày 30/9/2013 của Chính phủ quy định chế độ áp dụng biện pháp xử lý hành chính giáo dục tại xã, phường , thị trấn (sau đây viết tắt là Nghị định số 111/2013/NĐ-CP) quy định: “Đối tượng là người nghiện ma túy từ đủ 18 tuổi trở lên có nơi cư trú ổn định, thì thời hiệu là 03 tháng, kể từ ngày đối tượng có hành vi sử dụng ma túy bị phát hiện” và Điều 90 Luật XLVPHC cũng quy định đối tượng áp dụng giáo dục tại xã, phường, thị trấn.
Điểm c Khoản 1 Điều 8 Nghị định số 221/2013/NĐ-CP quy định: “Trường hợp chưa xác định được nơi cư trú ổn định của người vi phạm, thì tiến hành xác định nơi cư trú ổn định của người đó. Trong thời gian 15 ngày làm việc, nếu xác định được nơi cư trú ổn định thì thực hiện theo Điểm a hoặc Điểm b Khoản 1 Điều này; nếu không xác định được nơi cư trú ổn định thì lập hồ sơ đề nghị áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc theo quy định tại Khoản 2 Điều 9 Nghị định này.” và theo Khoản 2 Điều 9 Nghị định số 221/2013/NĐ-CP quy định hồ sơ, tài liệu không bao gồm quyết định hoặc giấy chứng nhận đã chấp hành xong quyết định áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn.
Vì vậy, đề nghị các cơ quan có thẩm quyền hướng dẫn, thống nhất việc xác định nơi cư trú, nơi cư trú ổn định và nơi cư trú không ổn định để địa phương thực hiện thuận lợi.
4. Một số khó khăn, vướng mắc khác
- Theo quy định của Luật XLVPHC và các Nghị định quy định về chế độ áp dụng các biện pháp xử lý vi phạm hành chính, trong quá trình tham gia lập hồ sơ đề nghị áp dụng các biện pháp xử lý vi phạm hành chính đều đòi hỏi sự tham gia của thủ trưởng các cơ quan (Chủ tịch UBND cấp xã, Trưởng Công an, Trưởng phòng Tư pháp, Trưởng phòng Lao động-Thương binh và Xã hội) mà không quy định cho phép những chức danh này được giao quyền hay ủy quyền cho cấp phó như trong trường hợp thực hiện thẩm quyền về xử phạt vi phạm hành chính. Điều này gây khó khăn cho địa phương vì không phải lúc nào cấp trưởng cũng có mặt để xử lý công việc.
- Nghị định số 111/2013/NĐ-CP và Nghị định số 221/2013/NĐ-CP đã được Chính phủ sửa đổi, bổ sung tại Nghị định số 56/2016/NĐ-CP ngày 29/6/2016 và Nghị định số 136/2016/NĐ-CP ngày 09/9/2016 nhưng Thông tư số 19/2015/TT-BTP vẫn chưa kịp thời sửa đổi, bổ sung, gây khó khăn cho việc áp dụng các quy định pháp luật.
- Hiện nay, tồn tại cùng lúc 02 Thông tư quy định về biểu mẫu sử dụng trong quá trình áp dụng và thi hành biện pháp xử lý hành chính giáo dục tại xã, phường, thị trấn là Thông tư số 42/2014/TT-BCA ngày 25/9/2014 của Bộ trưởng Bộ Công an quy định về biểu mẫu sử dụng trong Công an nhân dân khi áp dụng và thi hành biện pháp xử lý hành chính giáo dục tại xã, phường, thị trấn và Thông tư số 20/2014/TT-BTP của Bộ trưởng Bộ Tư pháp Ban hành các biểu mẫu để sử dụng trong quá trình áp dụng biện pháp xử lý hành chính giáo dục tại xã, phường, thị trấn, biện pháp thay thế xử lý hành chính quản lý tại gia đình đối với người chưa thành niên theo quy định của Nghị định số 111/2013/NĐ-CP. Việc quy định các loại mẫu biểu về công tác lập hồ sơ theo Nghị định số 111/2013/NĐ-CP chưa thống nhất nên việc lập hồ sơ đề nghị áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn gặp nhiều khó khăn.
- Một số huyện miền núi gặp khó khăn khi áp dụng các biện pháp xử lý hành chính tại Điều 14 Nghị định số 221/2013/NĐ-CP quy định tổ chức xã hội quản lý người không có nơi cư trú ổn định trong thời gian làm thủ tục áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc phải bảo đảm các điều kiện về cơ sở vật chất, thiết bị: cơ sở phải xây dựng thành khu liên hoàn, cách ly với môi trường bên ngoài để tránh thẩm lậu ma túy và tối thiểu phải có 03 phòng chức năng và các thiết bị kèm theo như: Phòng khám và cấp cứu, phòng lưu bệnh nhân, phòng thường trực của cán bộ y tế, bảo vệ…đảm bảo việc điều trị, nuôi bệnh, bảo vệ và có tối thiểu 4 nhân viên. Quy định này không phải giao cho tổ chức chính trị - xã hội mà giao cho tổ chức hành nghề khám chữa bệnh để quản lý bằng Quyết định của UBND cấp xã, gây khó khăn trong quá trình thực hiện.
- Công tác tổ chức tập huấn nghiệp vụ, kỹ năng về lập hồ sơ, kiểm tra tính pháp lý áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn đối với người nghiện ma túy và áp dụng các biện pháp xử lý hành chính chưa được đầu tư chuyên sâu.
- Hiện nay, khối lượng công việc tư pháp - hộ tịch tại Phòng Tư pháp ngày càng tăng lên nhưng biên chế hạn hẹp. Việc kiểm tra tính pháp lý của Trưởng phòng Tư pháp cấp huyện đối với hồ sơ đề nghị áp dụng các biện pháp xử lý hành chính đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc và đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc tại Phòng Tư pháp do 01 nhân viên phụ trách, Trưởng phòng rà soát, chịu trách nhiệm kiểm tra tính pháp lý, trong khi đó không có chế độ phụ cấp cho công tác này.