Vướng mắc, bất cập trong các văn bản quy phạm pháp luật do Quốc hội, Uỷ Ban thường vụ Quốc hội ban hành về hành chính công
Thực hiện yêu cầu của Ban soạn thảo dự án Luật Hành chính công, vừa qua tỉnh Khánh Hòa đã tổng hợp một số khó khăn, vướng mắc trong các văn bản quy phạm pháp luật do Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành trên một số lĩnh vực, cụ thể như sau:
+ Trong lĩnh vực đất đai
- Điều 62 Luật Đất đai quy định các trường hợp Nhà nước thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng; trong đó có quy định cho đối tượng là “dự án xây dựng khu kinh tế” do Thủ tướng Chính phủ chấp thuận, quyết định chủ trương đầu tư. Tuy nhiên, trên thực tế không có loại dự án “xây dựng khu kinh tế”. Vì vậy, có thể hiểu là toàn bộ dự án đầu tư xây dựng trong khu kinh tế được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt quy hoạch đều thuộc trường hợp thu hồi đất theo quy định tại Điều 62 Luật Đất đai này không?
- Điều 118 Luật Đất đai quy định các trường hợp đấu giá quyền sử dụng đất và các trường hợp không đấu giá quyền sử dụng đất. Nội dung điều này không quy định rõ đất sử dụng cho khu kinh tế thì thuộc trường hợp nào?
Trong khi đó, Điều 151 Luật Đất đai quy định: “Ban quản lý khu kinh tế có trách nhiệm thực hiện việc bồi thường, giải phóng mặt bằng đối với diện tích đất được cơ quan nhà nước có thẩm quyền thu hồi để giao cho mình trước khi giao lại đất, cho thuê đất”. Nội dung này không quy định việc phải đấu giá quyền sử dụng đất khi giao lại, cho thuê đất.
Ngoài ra, đất sử dụng cho khu kinh tế được cơ quan có thẩm quyền thu hồi giao cho Ban quản lý khu kinh tế thực hiện bồi thường, giải phóng mặt bằng để giao lại, cho thuê đất được tiến hành sau khi quy hoạch chi tiết xây dựng được phê duyệt’ có nghĩa thời điểm này đã xác định nhà đầu tư. Vì vậy, có thể hiểu đất sử dụng cho khu kinh tế do Ban quản lý khu kinh tế giao lại hoặc cho thuê thì không phải thực hiện đấu giá quyền sử dụng đất được không?
- Khoản 2 Điều 151 Luật Đất đai quy định UBND cấp tỉnh giao đất cho Ban quản lý khu kinh tế (BQLKKT) để tổ chức xây dựng khu kinh tế “theo kế hoạch sử dụng đất” đã được phê duyệt trong “quy hoạch chi tiết xây dựng” của khu kinh tế. Tuy nhiên, có một số vấn đề chưa rõ ở quy định này là:
+ Điều 25 Luật Xây dựng quy định quy hoạch chi tiết xây dựng trong khu kinh tế là căn cứ để cấp giấy phép xây dựng và lập dự án đầu tư. Điều này có nghĩa quy hoạch chi tiết xây dựng được lập khi đã xác định được dự án đầu tư. Như vậy, việc UBND tỉnh giao đất cho BQLKKT sau khi quy hoạch chi tiết xây dựng được phê duyệt sẽ thực hiện theo trình tự, thủ tục nào?
+ Nội dung quy hoạch chi tiết xây dựng trong khu kinh tế theo quy định tại Điều 28 Luật Xây dựng không có “kế hoạch sử dụng đất” mà chỉ có “các chỉ tiêu về sử dụng đất”. Như vậy, UBND tỉnh có thể giao đất cho BQLKKT căn cứ vào quy hoạch chi tiết xây dựng đã được phê duyệt hay không?
+ Việc giao đất cho BQLKKT, việc BQLKKT giao lại đất, cho thuê đất cho nhà đầu tư có bắt buộc căn cứ kế hoạch sử dụng đất hằng năm của cấp huyện theo quy định tại Điều 52 Luật Đất đai hay không?
- Điều 190 Luật Đất đai năm 2013 quy định: “Hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất nông nghiệp do được nhà nước giao đất, do chuyển đổi, nhận chuyển nhượng, nhận thừa kế, được tặng cho quyền sử dụng đất hợp pháp từ người khác thì chỉ được chuyển đổi quyền sử dụng đất nông nghiệp trong cùng một xã, phường, thị trấn cho hộ gia đình cá nhân khác để thuận lợi cho sản xuất nông nghiệp…”. Quy định này gây vướng mắc cho những trường hợp có nhu cầu chuyển đổi để thuận lợi cho sản xuất không cùng địa bàn cấp xã.
- Khoản 3 Điều 191 Luật Đất đai năm 2013 quy định: “Hộ gia đình, cá nhân không trực tiếp sản xuất nông nghiệp không được nhận chuyển nhượng, tặng cho quyền sử dụng đất trồng lúa”. Quy định này không phù hợp vì có những trường hợp, các chủ thể này hiện tại không sản xuất nông nghiệp nhưng trong tương lai họ có nhu cầu thì cũng không thực hiện được việc nhận chuyển nhượng, tặng cho.
- Luật Đất đai năm 2013, Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai, Nghị định số 01/2017/NĐ-CP ngày 06/01/2017 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số nghị định quy định chi tiết thi hành Luật Đất đai và các Thông tư của Bộ Tài nguyên và Môi trường chưa quy định về nội dung in giấy chứng nhận đối với thửa đất cấp cho cá nhân nước ngoài mua nhà ở gắn liền với quyền sử dụng đất ở.
Theo Luật Nhà ở và Nghị định số 99/2015/NĐ-CP ngày 20/10/2015 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Nhà ở, cá nhân nước ngoài đủ điều kiện mua nhà ở gắn liền với quyền sử dụng đất ở thì được cấp Giấy chứng nhận đối với nhà ở đó.
Trước đây, Khoản 1 Điều 10 Nghị định số 51/2009/NĐ-CP ngày 03/6/2009 của Chính phủ Hướng dẫn thi hành một số điều của Nghị quyết số 19/2008/QH12 ngày 03/6/2008 của Quốc hội về việc thí điểm cho tổ chức, cá nhân nước ngoài mua và sở hữu nhà ở tại Việt Nam quy định: “Tổ chức, cá nhân nước ngoài mua, nhận thừa kế, nhận tặng cho và sở hữu căn hộ chung cư tại Việt Nam có quyền sử dụng phần diện tích đất sử dụng chung của nhà chung cư đó theo hình thức sử dụng đất thuê đã trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê. Thời hạn sử dụng đất thuê bằng thời hạn sở hữu căn hộ chung cư và các thông tin về quyền sử dụng đất thuê được ghi rõ trong Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở quyền sử dụng đất ở”.
Hiện nay, mẫu Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất được quy định tại Thông tư số 23/2014/TT-BTNMT ngày 19/5/2014 của Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định về giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất. Tuy nhiên, Thông tư này không hướng dẫn cách ghi nội dung về nguồn gốc sử dụng đất trên Giấy chứng nhận cấp cho cá nhân nước ngoài mua nhà ở gắn liền với quyền sử dụng đất ở.
+ Trong lĩnh vực lao động
- Khoản 1 Điều 172 Bộ luật Lao động quy định công dân nước ngoài làm việc tại Việt Nam không thuộc diện cấp giấy phép lao động khi họ là thành viên góp vốn hoặc chủ sở hữu của công ty TNHH.
Như vậy, theo quy định trên thì thành viên góp vốn của công ty TNHH không thuộc diện cấp giấy phép lao động mà chỉ thực hiện thủ tục xác nhận không thuộc diện cấp giấy phép lao động (thủ tục đơn giản hơn so với thủ tục cấp giấy phép lao động) theo quy định tại Nghị định số 11/2016/NĐ-CP ngày 03/02/2016 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Bộ luật Lao động về lao động nước ngoài làm việc tại Việt Nam. Điều này dẫn đến tình trạng, một số công ty TNHH có người nước ngoài góp vốn với số vốn góp rất thấp (từ 01-10 triệu đồng) và đương nhiên trở thành thành viên góp vốn của công ty và không thuộc diện cấp giấy phép lao động theo quy định, ngoài ra số lượng người nước ngoài là thành viên góp vốn tại một số công ty lên tới 5-8 người và vẫn không đáp ứng được mục đích thu hút vốn đầu tư nước ngoài. Vấn đề này gây khó khăn cho cơ quan quản lý nhà nước về lao động trong việc quản lý lao động người nước ngoài và tình hình an ninh trật tự tại địa phương.
+ Trong lĩnh vực xây dựng
- Dự án xây dựng kinh doanh kết cấu hạ tầng khu công nghiệp thuộc lĩnh vực đặc biệt ưu đãi đầu tư nên được hưởng các chính sách ưu đãi theo quy định của Luật Đầu tư.
Tuy nhiên, theo quy định tại Điều 3 Luật Thuế Thu nhập doanh nghiệp năm 2008, Điều 1 Luật Thuế Thu nhập doanh nghiệp sửa đổi năm 2013 và Điều 5 Luật Kinh doanh bất động sản năm 2014 thì dự án xây dựng kinh doanh kết cấu hạ tầng khu công nghiệp (có ngành nghề chuyển nhượng, cho thuê lại quyền sử dụng đất) thuộc lĩnh vực kinh doanh bất động sản nên không thuộc trường hợp được hưởng ưu đãi thuế về thu nhập doanh nghiệp quy định. Như vậy, quy định này có sự mâu thuẫn, không tạo điều kiện thuận lợi thu hút phát triển hạ tầng khu công nghiệp.
+ Trong lĩnh vực đầu tư
- Theo quy định của Luật Đầu tư thì các khu kinh tế, khu công nghiệp là những khu vực chuyên sản xuất hàng công nghiệp và thực hiện dịch vụ cho sản xuất công nghiệp, khu vực có môi trường đầu tư và kinh doanh đặc biệt thuận lợi cho các nhà đầu tư để thu hút đầu tư, phát triển kinh tế - xã hội và bảo vệ quốc phòng - an ninh. Cơ chế quản lý các khu kinh tế, khu công nghiệp đang được xác lập theo mô hình Ban quản lý khu kinh tế (hoặc Ban quản lý các khu công nghiệp) trực thuộc UBND cấp tỉnh, thực hiện chức năng quản lý nhà nước trực tiếp đối với khu kinh tế, khu công nghiệp trên địa bàn tỉnh hoặc thành phố trực thuộc trung ương (quy định tại Nghị định số 29/2008/NĐ-CP ngày 14/3/2008 của Chính phủ quy định về khu công nghiệp, khu chế xuất và khu kinh tế).
Tuy nhiên, mặc dù được xác lập là cơ quan quản lý nhà nước trực thuộc UBND cấp tỉnh nhưng địa vị pháp lý của Ban quản lý khu kinh tế (hoặc Ban quản lý các khu công nghiệp) lại chưa được quy định cụ thể trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương. Vì vậy, dẫn đến bị hạn chế trong việc triển khai thực hiện nhiệm vụ. Bên cạnh đó, nhiệm vụ quản lý nhà nước của Ban quản lý khu kinh tế (hoặc Ban quản lý các khu công nghiệp) hiện nay phần lớn chỉ được quy định ở văn bản cao nhất là Nghị định và được thực hiện theo cơ chế ủy quyền. Từ đó, trong quá trình tổ chức triển khai thường bị xung đột với các quy định của các luật chuyên ngành khác nhau và bị phụ thuộc rất nhiều vào ý chí chủ quan của cơ quan ủy quyền. Dẫn đến, nhiệm vụ bị phân tán, thiếu đồng bộ, khó đảm bảo mục tiêu hình thành cơ chế quản lý “một cửa” theo đúng quy định của Nghị định số 29/2008/NĐ-CP ngày 14/3/2008 và Nghị định số 164/2013/NĐ-CP ngày 12/11/2013 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 29/2008/NĐ-CP ngày 14 tháng 3 năm 2008 của Chính phủ quy định về khu công nghiệp khu chế xuất và khu kinh tế.
- Điểm d Khoản 2 Điều 25 Luật Bảo vệ môi trường quy định Quyết định phê duyệt báo cáo đánh giá tác động môi trường là căn cứ để cơ quan có thẩm quyền cấp giấy chứng nhận đầu tư nhưng Khoản 1 Điều 30 và Điều 37 Luật Đầu tư không có quy định phải có Quyết định phê duyệt báo cáo đánh giá tác động môi trường.
+ Trong lĩnh vực du lịch
- Điều 46 Luật Du lịch quy định doanh nghiệp kinh doanh lữ hành quốc tế phải có giấy phép kinh doanh lữ hành quốc tế, nhưng đối với doanh nghiệp kinh doanh lữ hành nội địa thì Luật Du lịch không quy định về điều kiện cấp phép kinh doanh, không yêu cầu phải có giấy phép và không phải ký quỹ. Thực tế cho thấy, các cơ quan chức năng gặp khó khăn trong công tác quản lý vì nhiều doanh nghiệp kinh doanh lữ hành nội địa không thông báo về hoạt động kinh doanh.
- Điểm c Khoản 3 Điều 73 Luật Du lịch quy định điều kiện cấp thẻ hướng dẫn viên du lịch quốc tế cần phải có trình độ cử nhân chuyên ngành hướng dẫn du lịch trở lên đã hạn chế một số người có kinh nghiệm về nghiệp vụ hướng dẫn, có khả năng sử dụng ngoại ngữ (đặc biệt là các ngoại ngữ hiếm) không được cấp thẻ hướng dẫn viên, dẫn đến việc khan hiếm hướng dẫn viên du lịch ở một số thị trường khách như: Nga, Trung Quốc, Hàn Quốc, Nhật Bản…trong những năm vừa qua.
+ Trong lĩnh vực môi trường - khoáng sản
- Điều 4 Nghị định số 19/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Bảo vệ môi trường (quy định cụ thể Điều 38 Luật Bảo vệ môi trường) quy định việc cải tạo, phục hồi môi trường phải thực hiện ngay trong quá trình khai thác khoáng sản. Tuy nhiên, Khoản 2 Điều 44 Nghị định số 158/2016/NĐ-CP ngày 29/11/2016 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Khoáng sản (quy định cụ thể Điều 30 Luật Khoáng sản) quy định trước khi thực hiện công tác cải tạo phục hồi môi trường trên diện tích đã khai thác hết trữ lượng, tổ chức, cá nhân khai thác khoáng sản gửi văn bản thông báo đến cơ quan tiếp nhận hồ sơ quy định tại Khoản 1, 3 Điều 47 nghị định này.
- Khoản 5 Điều 8 Nghị định số 19/2015/NĐ-CP (quy định cụ thể Điều 38 Luật Bảo vệ môi trường) quy định việc hoàn trả khoản tiền ký quỹ trên cơ sở tổ chức, cá nhân đã hoàn thành từng phần hoặc toàn bộ nội dung cải tạo, phục hồi môi trường theo phương án hoặc phương án bổ sung được phê duyệt. Tuy nhiên, Khoản 4 Điều 46 Nghị định số 158/2016/NĐ-CP (quy định cụ thể Điều 30 Luật Khoáng sản) quy định việc kiểm tra, xác nhận hoàn trả toàn bộ tiền ký quỹ phục hồi môi trường trong khai thác khoáng sản được thực hiện đồng thời khi nghiệm thu kết quả thực hiện Đề án đóng cửa mỏ khoáng sản.
- Các chế tài xử lý nhằm hạn chế và chấm dứt tình trạng khai thác khoáng sản trái phép chưa cụ thể, thực tế và chưa đủ sức răn đe.
- Các quy định về bảo vệ khoáng sản chưa khai thác còn chung chung, chưa cụ thể hóa trách nhiệm, chế tài xử lý nếu có vi phạm xảy ra.
+ Trong lĩnh vực nước, khí tượng thủy văn và biến đổi khí hậu
- Khoản 3 Điều 9 Luật Tài nguyên nước quy định về các hành vi bị nghiêm cấm là “Xả khí thải độc hại trực tiếp vào nguồn nước; xả nước thải vào lòng đất thông qua các giếng khoan, giếng đào và các hình thức khác nhằm đưa nước thải vào trong lòng đất; gian lận trong việc xả nước thải”. Tuy nhiên, nội dung này chỉ thể hiện việc nghiêm cấm hoạt động đưa nước thải trực tiếp vào lòng đất, chưa quy định cụ thể các trường hợp tái sử dụng nước thải đã được xử lý vào mục đích tưới cây (tưới trên bề mặt đất).
+ Trong lĩnh vực tư pháp
- Khoản 1 Điều 10 Luật Xử lý vi phạm hành chính chưa có hướng dẫn thế nào là quy mô lớn.
- Khoản 3 Điều 18 Luật Xử lý vi phạm hành chính quy định “Chủ tịch UBND các cấp, Thủ trưởng các cơ quan, đơn vị có thẩm quyền phát hiện quyết định về xử lý vi phạm hành chính có sai sót và phải kịp thời sửa đổi, bổ sung hoặc hủy bỏ, ban hành quyết định mới”. Tuy nhiên, điểm d Khoản 1 Điều 3 Luật Xử lý vi phạm hành chính lại quy định “Một hành vi vi phạm hành chính chỉ bị xử phạt một lần”. Nếu sửa đổi, bổ sung hoặc hủy bỏ, bãi bỏ quyết định xử lý đó thì hậu quả như thế nào nếu thuộc trường hợp người vi phạm đã chấp hành xong quyết định? Trường hợp hồ sơ vi phạm hành chính được lập không đúng quy định hoặc đã ra quyết định xử phạt nhưng phát hiện không đúng quy định thì xử lý biên bản nhưng cách xử lý như thế nào? Sau khi xử lý, nếu còn thời hiệu, thời hạn xử phạt có được tiếp tục thực hiện các thủ tục xử phạt hay không? Bên cạnh đó, Khoản 3 Điều 18 Luật Xử lý vi phạm hành chính chưa quy định, hướng dẫn về trình tự, thủ tục thực hiện việc bổ sung, hủy bỏ, ban hành quyết định mới như thế nào.
- Khoản 3 Điều 60 Luật Xử lý vi phạm hành chính quy định thời gian tạm giữ tang vật để xác định giá trị là không quá 24 giờ và nếu cần thiết có thể kéo dài thêm nhưng không được quá 24 giờ (tổng cộng tối đa là 48 giờ). Thực tế áp dụng quy định như vậy là quá ngắn do phải thành lập Hội đồng định giá, nhất là những vụ vi phạm mà tang vật là hàng hóa nhập lậu như: mỹ phẩm, rượu, thuốc lá, … nên rất khó khăn để tiến hành định giá trong vòng 48 giờ.
- Điều 66 Luật Xử lý vi phạm hành chính quy định thời hạn ban hành Quyết định xử phạt vi phạm hành chính là 07 ngày kể từ ngày lập Biên bản vi phạm hành chính. Tuy nhiên, 07 ngày nói trên thực chất chỉ có 05 ngày làm việc và 02 ngày nghỉ trong tuần, với thời hạn này, nếu trùng với ngày nghỉ thì việc các cơ quan chuyên môn hoàn chỉnh hồ sơ xử phạt tham mưu cho Chủ tịch UBND cấp tỉnh, Chủ tịch UBND cấp huyện ban hành Quyết định xử phạt vi phạm hành chính sẽ gặp khó khăn, không đảm bảo thời gian. Luật Xử lý vi phạm hành chính cũng đã cho phép gia hạn 30 ngày đối với vụ việc phức tạp, tuy nhiên lại chưa có quy định hướng dẫn thế nào là phức tạp để có thể kéo dài thời gian.
- Khoản 3 Điều 6 Luật Hộ tịch năm 2014 quy định: “Người chưa thành niên…yêu cầu đăng ký hộ tịch hoặc cấp bản sao trích lục hộ tịch thông qua người đại diện theo pháp luật”. Quy định này gây khó khăn cho những trường hợp người chưa thành niên không có người thân thích.
- Khoản 2 Điều 11 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định “văn bản quy định chi tiết phải được chuẩn bị và trình đồng thời với dự án luật, pháp lệnh và phải được ban hành để có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản hoặc điều, khoản, điểm được quy định chi tiết”. Tuy nhiên, số văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh bảo đảm có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của luật, pháp lệnh còn chưa nhiều. Tình trạng này gây tác động không nhỏ, ảnh hưởng đến quyền, lợi ích của các cơ quan, tổ chức, cá nhân, nhất là tình trạng nợ đọng các văn bản quy định chi tiết Luật Đầu tư, Luật Doanh nghiệp.
Lệ Phượng